一、污水處理行業(yè)及資產(chǎn)狀況概述

01污水處理行業(yè)概況污水處理系指對水資源提供終端處理服務(wù)，使得污水經(jīng)無害化處理達(dá)到特定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的行為。我國是人口大國，水資源匱乏且存在嚴(yán)重的分配不均情況，污水排放量的持續(xù)增長以及水污染問題的日益嚴(yán)峻為污水處理行業(yè)提供了廣闊的市場空間。

污水處理行業(yè)屬于政策性引導(dǎo)行業(yè)，政府政策是行業(yè)發(fā)展的重要推動(dòng)力。為確保行業(yè)可持續(xù)發(fā)展，國家相繼出臺(tái)相關(guān)政策，著力于污水處理項(xiàng)目提質(zhì)增效，擴(kuò)展污水處理產(chǎn)能，其中較為核心的政策為2015年4月16日由國務(wù)院發(fā)布的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡稱“水十條”)，以及2016年12月由國家發(fā)展改革委、水利部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)的《水利改革發(fā)展“十三五”規(guī)劃》(以下簡稱“《十三五規(guī)劃》”)。

《水十條》提出了全面控制污染物排放、著力節(jié)約保護(hù)水資源等十條意見共238項(xiàng)措施，要求“城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施改造以期在2020年前達(dá)到相應(yīng)排放標(biāo)準(zhǔn)，其中敏感區(qū)域應(yīng)于2017年底全面達(dá)到一級(jí)a標(biāo)準(zhǔn)，建成區(qū)水質(zhì)達(dá)不到地表iv要求的新建污水處理廠設(shè)施必須執(zhí)行一級(jí)a標(biāo)準(zhǔn)”，極大地加快了全國各污水處理廠的提標(biāo)改造推進(jìn)情況。

《十三五規(guī)劃》則明確要求在“十三五”期間，我國將以江河流域系統(tǒng)整治和水生態(tài)保護(hù)修復(fù)為著力點(diǎn)推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)，明確到2020年底，地級(jí)及以上城市建成區(qū)基本實(shí)現(xiàn)污水全收集、全處理；縣城不低于85%，其中東部地區(qū)力爭達(dá)到90%；建制鎮(zhèn)達(dá)到70%；中西部地區(qū)力爭達(dá)到50%；京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域提前一年完成。

在上述政策支持下，根據(jù)住建部城鄉(xiāng)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，2011-2019年，城市、縣城污水處理產(chǎn)能復(fù)合增長率分別為6%、5%，帶動(dòng)污水處理率穩(wěn)定提升。2019年，城市污水處理產(chǎn)能達(dá)1.79億噸/日，同比提升5.8%，城市污水處理率提升至96.8%；縣城污水處理產(chǎn)能達(dá)3587萬噸/日，同比提升6.5%，縣城污水處理率提升至93.6%。

“十三五”期間，我國城鎮(zhèn)污水處理能力得到顯著提高，但仍存在發(fā)展不平衡不充分的問題，與建設(shè)高質(zhì)量城鎮(zhèn)污水處理體系的目標(biāo)仍有差距。

2021年起，對于“十四五”期間的污水處理行業(yè)發(fā)展，相關(guān)政策也已經(jīng)相繼出臺(tái)，主要包括《關(guān)于推進(jìn)污水資源化利用的指導(dǎo)意見》《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年(2021-2025年)規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》《“十四五”城鎮(zhèn)污水處理及資源化利用發(fā)展規(guī)劃》《“十四五”節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃》等。

總體來看，隨著“十四五”規(guī)劃的實(shí)施，污水處理行業(yè)仍將保持穩(wěn)步增長，但主要發(fā)展目標(biāo)將轉(zhuǎn)向解決我國城鎮(zhèn)污水收集處理設(shè)施發(fā)展不平衡不充分的矛盾，系統(tǒng)推動(dòng)補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)，全面提升污水收集處理效能，加快推進(jìn)污水資源化利用，提高設(shè)施運(yùn)行維護(hù)水平。

02 污水處理行業(yè)收費(fèi)運(yùn)營模式《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》(國務(wù)院令第641號(hào))第三十二條規(guī)定，“排水單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納污水處理費(fèi)”，第三十三條規(guī)定，“污水處理費(fèi)應(yīng)當(dāng)納入地方財(cái)政預(yù)算管理，專項(xiàng)用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行和污泥處理處置，不得挪作他用。

污水處理費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)低于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施正常運(yùn)營的成本。因特殊原因，收取的污水處理費(fèi)不足以支付城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施正常運(yùn)營的成本的，地方人民政府給予補(bǔ)貼。”《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》(財(cái)稅[2014]151號(hào))第三條規(guī)定，“污水處理費(fèi)是按照‘污染者付費(fèi)’原則，由排水單位和個(gè)人繳納并專項(xiàng)用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行和污泥處理處置的資金。”第四條規(guī)定，“污水處理費(fèi)屬于政府非稅收入，全額上繳地方國庫，納入地方政府性基金預(yù)算管理，實(shí)行專款專用。”綜合上述規(guī)定，污水處理費(fèi)系基于“污染者付費(fèi)”原則，由排水單位和個(gè)人繳納，并經(jīng)地方政府基金預(yù)算統(tǒng)籌后，以“收支兩條線”模式專項(xiàng)用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行和污泥處理處置等用途。

因此，污水處理費(fèi)雖然形式上由地方政府財(cái)政部門統(tǒng)一支付，但穿透來看，污水處理費(fèi)的現(xiàn)金流來源于分散度極大的排水單位和個(gè)人，符合《公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金指引(試行)》第八條規(guī)定的“現(xiàn)金流來源合理分散，且主要由市場化運(yùn)營產(chǎn)生，不依賴第三方補(bǔ)貼等非經(jīng)常性收入”要求。

二、污水處理項(xiàng)目作為基礎(chǔ)設(shè)施reits資產(chǎn)的合法合規(guī)性

以污水處理項(xiàng)目作為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目開展基礎(chǔ)設(shè)施reits，項(xiàng)目經(jīng)營收入的主要來源是污水處理費(fèi)。因此，在核查污水處理項(xiàng)目是否適合開展基礎(chǔ)設(shè)施reits時(shí)，需重點(diǎn)核查污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)的合法合規(guī)性。

01 污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)的取得如前所述，《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》已明確規(guī)定排水單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納污水處理費(fèi)。《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》第十六條同時(shí)對于污水處理項(xiàng)目運(yùn)營主體的選擇方式提出了明確要求：“城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施竣工驗(yàn)收合格后，由城鎮(zhèn)排水主管部門通過招標(biāo)投標(biāo)、委托等方式確定符合條件的設(shè)施維護(hù)運(yùn)營單位負(fù)責(zé)管理。特許經(jīng)營合同、委托運(yùn)營合同涉及污染物削減和污水處理運(yùn)營服務(wù)費(fèi)的，城鎮(zhèn)排水主管部門應(yīng)當(dāng)征求環(huán)境保護(hù)主管部門、價(jià)格主管部門的意見。國家鼓勵(lì)實(shí)施城鎮(zhèn)污水處理特許經(jīng)營制度。具體辦法由國務(wù)院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門制定。”綜合上述，對于污水處理項(xiàng)目運(yùn)營主體的選定程序，《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》規(guī)定了招標(biāo)投標(biāo)、委托等方式，并鼓勵(lì)采取特許經(jīng)營模式。

實(shí)踐中，未簽署特許經(jīng)營協(xié)議而直接在當(dāng)?shù)亻_展污水處理業(yè)務(wù)的情形并不少見。根據(jù)2002年原建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》(建城[2002]272號(hào))，要求建立市政公用行業(yè)特許經(jīng)營制度，同時(shí)，該意見明確規(guī)定現(xiàn)有國有或國有控股的市政公用企業(yè)，政府也可采取直接委托的方式授予經(jīng)營權(quán)，并由主管部門與受委托企業(yè)簽定經(jīng)營合同。

因此，項(xiàng)目公司通過政府直接委托方式直接取得污水處理項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)系特定歷史時(shí)期內(nèi)的行業(yè)慣例。在《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等規(guī)定出臺(tái)后，以特許經(jīng)營模式選定污水處理項(xiàng)目運(yùn)營主體已經(jīng)成為主流。在已發(fā)行的基礎(chǔ)設(shè)施reits項(xiàng)目中，僅有一單以污水處理項(xiàng)目作為基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的項(xiàng)目即富國首創(chuàng)水務(wù)reits。在該項(xiàng)目中，涉及的污水處理項(xiàng)目包括深圳市福永、松崗、公明水質(zhì)凈化廠bot特許經(jīng)營項(xiàng)目(以下簡稱“深圳項(xiàng)目”)及合肥市十五里河污水處理廠ppp項(xiàng)目(以下簡稱“合肥項(xiàng)目”)，且上述項(xiàng)目均采取特許經(jīng)營模式，由當(dāng)?shù)卣c項(xiàng)目公司簽署《特許經(jīng)營協(xié)議》并支付污水處理費(fèi)。筆者理解，結(jié)合已發(fā)行的基礎(chǔ)設(shè)施reits項(xiàng)目以及公開市場關(guān)于以污水處理費(fèi)收益權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)開展的資產(chǎn)證券化項(xiàng)目，國家發(fā)改委、交易所在審查項(xiàng)目時(shí)會(huì)重點(diǎn)關(guān)注運(yùn)營主體相關(guān)業(yè)務(wù)的穩(wěn)定性、排他性和特定范圍內(nèi)的壟斷性，對于采取特許經(jīng)營模式選定污水處理項(xiàng)目運(yùn)營主體的模式認(rèn)可程度較高。

因此，在核查污水處理項(xiàng)目運(yùn)營主體選定流程合法合規(guī)性時(shí)，建議重點(diǎn)審查其是否已根據(jù)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》履行招標(biāo)投標(biāo)手續(xù)并取得中標(biāo)確認(rèn)。由于已發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施reits項(xiàng)目中尚未包括以政府直接委托形式取得經(jīng)營權(quán)的情形，對于通過政府直接委托等非競爭方式選定的污水處理項(xiàng)目運(yùn)營主體，需要結(jié)合屆時(shí)有效的法律法規(guī)、政府出具的批復(fù)文件、污水處理項(xiàng)目運(yùn)營主體的性質(zhì)及服務(wù)事實(shí)等要素，綜合判斷該運(yùn)營主體選定過程是否合法合規(guī)。

02 污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)的期限《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第六條規(guī)定，“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項(xiàng)目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長不超過30年。對于投資規(guī)模大、回報(bào)周期長的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目(以下簡稱特許經(jīng)營項(xiàng)目)可以由政府或者其授權(quán)部門與特許經(jīng)營者根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，約定超過前款規(guī)定的特許經(jīng)營期限。”同時(shí)，根據(jù)《排污許可管理?xiàng)l例》要求，污水處理項(xiàng)目運(yùn)營主體需取得排污許可證，排污許可證期限為5年，一般無法完整覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施reits項(xiàng)目的期限。

根據(jù)資產(chǎn)證券化相關(guān)業(yè)務(wù)規(guī)定，交易所要求取得相關(guān)主管部門就同意經(jīng)營資質(zhì)展期的書面意向函[1]。在富國首創(chuàng)水務(wù)reits公開披露文件中，深圳項(xiàng)目特許經(jīng)營期限約為22年，合肥項(xiàng)目特許經(jīng)營期限約為29年，均未超出《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定的上限。就深圳項(xiàng)目、合肥項(xiàng)目排污許可證無法覆蓋reits項(xiàng)目期限問題，并未取得主管部門的書面意向函，而是由原始權(quán)益人出具說明，承諾在上述資質(zhì)到期前，將根據(jù)運(yùn)營管理安排協(xié)助污水處理項(xiàng)目運(yùn)營主體按照相關(guān)規(guī)定或主管部門要求辦理展期手續(xù)。

03 污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)期限屆滿后的處置《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第三十九條規(guī)定，“特許經(jīng)營期限屆滿終止或提前終止的，協(xié)議當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照特許經(jīng)營協(xié)議約定，以及有關(guān)法律、行政法規(guī)和規(guī)定辦理有關(guān)設(shè)施、資料、檔案等的性能測試、評(píng)估、移交、接管、驗(yàn)收等手續(xù)。”第四十條則規(guī)定，“特許經(jīng)營期限屆滿終止或者提前終止，對該基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)繼續(xù)采用特許經(jīng)營方式的，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本辦法規(guī)定重新選擇特許經(jīng)營者。因特許經(jīng)營期限屆滿重新選擇特許經(jīng)營者的，在同等條件下，原特許經(jīng)營者優(yōu)先獲得特許經(jīng)營。新的特許經(jīng)營者選定之前，實(shí)施機(jī)構(gòu)和原特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)制定預(yù)案，保障公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的持續(xù)穩(wěn)定提供。”

綜上，特許經(jīng)營期限屆滿后基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的處置原則為“重新選擇特許經(jīng)營者+資產(chǎn)移交”，在特許經(jīng)營期限屆滿重新選擇特許經(jīng)營者時(shí)，同等條件下原特許經(jīng)營者享有優(yōu)先獲得特許經(jīng)營的權(quán)利。如原特許經(jīng)營者未被選定成為新的特許經(jīng)營者，則需按照特許經(jīng)營協(xié)議約定履行基礎(chǔ)資產(chǎn)相關(guān)設(shè)施、資料、檔案的評(píng)估、移交、驗(yàn)收手續(xù)。在富國首創(chuàng)水務(wù)reits公開披露文件中已明確，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目特許經(jīng)營期限期屆滿后，將按特許經(jīng)營協(xié)議有關(guān)規(guī)定無償向當(dāng)?shù)刂鞴懿块T辦理反向移交手續(xù)，完成移交手續(xù)后，項(xiàng)目公司將進(jìn)入清算。

三、污水處理項(xiàng)目開展基礎(chǔ)設(shè)施reits的法律關(guān)注點(diǎn)

以污水處理項(xiàng)目作為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目開展基礎(chǔ)設(shè)施reits時(shí)，主要依據(jù)《公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金指引(試行)》(中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)公告〔2020〕54號(hào))、《國家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金(reits)試點(diǎn)工作的通知》(發(fā)改投資〔2021〕958號(hào)，以下簡稱“958號(hào)文”)、《上海證券交易所公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金(reits)規(guī)則適用指引第1號(hào)——審核關(guān)注事項(xiàng)(試行)》《深圳證券交易所公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金業(yè)務(wù)指引第1號(hào)——審核關(guān)注事項(xiàng)(試行)》等監(jiān)管規(guī)定，核查基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是否符合相應(yīng)條件。鑒于污水處理項(xiàng)目資產(chǎn)的特殊性，在核查過程中需重點(diǎn)關(guān)注以下事項(xiàng)：

01 污水處理項(xiàng)目的權(quán)利限制《上海證券交易所公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金(reits)規(guī)則適用指引第1號(hào)——審核關(guān)注事項(xiàng)(試行)》明確要求基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目“不存在抵押、質(zhì)押等權(quán)利限制，基礎(chǔ)設(shè)施基金成立后能夠解除相關(guān)限制的除外。”在以污水處理項(xiàng)目作為基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)開展基礎(chǔ)設(shè)施reits項(xiàng)目時(shí)，需重點(diǎn)關(guān)注污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)可能存在被質(zhì)押的權(quán)利限制。

我國現(xiàn)行法律法規(guī)并未將污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)列為獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，司法實(shí)踐中對于污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)質(zhì)押有效性的認(rèn)定亦存在爭議。2007年10月1日起實(shí)施的《中華人民共和國物權(quán)法》(以下簡稱“《物權(quán)法》”)[2]第二百二十三條將“應(yīng)收賬款”列為可出質(zhì)的財(cái)產(chǎn)；《物權(quán)法》第二百二十八條第一款則規(guī)定，“以應(yīng)收賬款出質(zhì)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)訂立書面合同。質(zhì)權(quán)自信貸征信機(jī)構(gòu)辦理出質(zhì)登記時(shí)設(shè)立。”《物權(quán)法》雖未直接寫明可出質(zhì)的“應(yīng)收賬款”具體內(nèi)容，但結(jié)合同期開始實(shí)施的《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》(中國人民銀行令〔2007〕第4號(hào))對于“應(yīng)收賬款”的界定[3]，污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)系基于提供污水處理服務(wù)而產(chǎn)生的債權(quán)，屬于《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》所列示的可出質(zhì)應(yīng)收賬款，故應(yīng)當(dāng)采取登記生效主義，質(zhì)權(quán)自通過中國人民銀行征信中心動(dòng)產(chǎn)融資統(tǒng)一登記公示系統(tǒng)辦理出質(zhì)登記時(shí)設(shè)立。但在《物權(quán)法》生效之前，對于以污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)辦理質(zhì)押的合法合規(guī)性如何認(rèn)定？最高人民法院第十一批指導(dǎo)性案例53號(hào)“福建海峽銀行股份有限公司福州五一支行與長樂亞新污水處理有限公司、福州市政工程有限公司借款合同糾紛案”中的觀點(diǎn)可供參考，最高人民法院主要觀點(diǎn)為：

(1)該案質(zhì)押擔(dān)保協(xié)議簽訂于2005年，盡管當(dāng)時(shí)法律、行政法規(guī)及相關(guān)司法解釋并未規(guī)定污水處理項(xiàng)目收益權(quán)可質(zhì)押，但污水處理項(xiàng)目收益權(quán)與公路收益權(quán)性質(zhì)上相類似。公路收益權(quán)屬于依法可質(zhì)押的其他權(quán)利，與其類似的污水處理收益權(quán)亦應(yīng)允許出質(zhì)；

(2)該案質(zhì)押擔(dān)保協(xié)議簽訂于2005年，在《物權(quán)法》施行之前，故不適用《物權(quán)法》關(guān)于應(yīng)收賬款的統(tǒng)一登記制度。因當(dāng)時(shí)并未有統(tǒng)一的登記公示的規(guī)定，故參照當(dāng)時(shí)公路收費(fèi)權(quán)質(zhì)押登記的規(guī)定，由其主管部門進(jìn)行備案登記，有關(guān)利害關(guān)系人可通過其主管部門了解該收益權(quán)是否存在質(zhì)押之情況，該權(quán)利即具備物權(quán)公示的效果。因此，在核查污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)質(zhì)押情況時(shí)，需結(jié)合該污水處理項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收、實(shí)際運(yùn)營時(shí)間判斷當(dāng)時(shí)適用的法律法規(guī)，對于2007年10月1日以后開始運(yùn)營的污水處理項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)通過中國人民銀行征信中心動(dòng)產(chǎn)融資統(tǒng)一登記公示系統(tǒng)查詢其質(zhì)押登記記錄；對于2007年10月1日之前開始運(yùn)營的污水處理項(xiàng)目，除通過中國人民銀行征信中心動(dòng)產(chǎn)融資統(tǒng)一登記公示系統(tǒng)查詢外，建議通過污水處理項(xiàng)目對應(yīng)主管部門[4]查詢質(zhì)押登記信息。

02污水處理項(xiàng)目的固定資產(chǎn)投資管理手續(xù)《上海證券交易所公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金(reits)規(guī)則適用指引第1號(hào)——審核關(guān)注事項(xiàng)(試行)》明確要求“基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)已通過竣工驗(yàn)收，工程建設(shè)質(zhì)量及安全標(biāo)準(zhǔn)符合相關(guān)要求，已按規(guī)定履行規(guī)劃、用地、環(huán)評(píng)等審批、核準(zhǔn)、備案、登記以及其他依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)辦理的手續(xù)。”958號(hào)文也強(qiáng)調(diào)國家發(fā)改委在審查項(xiàng)目時(shí)會(huì)重點(diǎn)關(guān)注“依法依規(guī)取得固定資產(chǎn)投資管理相關(guān)手續(xù)”。

958號(hào)文附件《基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金(reits)試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)要求》(以下簡稱“試點(diǎn)申報(bào)要求”)第五條第(七)款明確規(guī)定：“依法依規(guī)取得固定資產(chǎn)投資管理相關(guān)手續(xù)。主要包括：

1. 項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)。2. 規(guī)劃、用地、環(huán)評(píng)、施工許可手續(xù)。3. 竣工驗(yàn)收報(bào)告(或建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理‘五方驗(yàn)收單’，或政府批復(fù)的項(xiàng)目轉(zhuǎn)入商運(yùn)文件)。4. 外商投資項(xiàng)目應(yīng)取得國家利用外資有關(guān)手續(xù)。5. 依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)辦理的其他必要手續(xù)。”

從實(shí)際情況看，富國首創(chuàng)水務(wù)reits公開披露文件中對于污水處理項(xiàng)目固定資產(chǎn)投資管理手續(xù)作出了較為詳細(xì)的列示，包括發(fā)改委出具的項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)、可行性研究報(bào)告批復(fù)、環(huán)保部門出具的環(huán)評(píng)批復(fù)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證，以及竣工驗(yàn)收備案文件。值得注意的是，富國首創(chuàng)水務(wù)reits項(xiàng)目中存在上述部分固定資產(chǎn)投資管理手續(xù)缺失的問題，即深圳項(xiàng)目均缺乏建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證。

上述部分手續(xù)文件的缺失并不必然導(dǎo)致無法開展基礎(chǔ)設(shè)施reits項(xiàng)目，需結(jié)合缺失文件情況、整改措施等綜合判斷。富國首創(chuàng)水務(wù)reits項(xiàng)目提供了深圳市水務(wù)局出具的說明函，解釋相關(guān)土地資產(chǎn)根據(jù)《特許經(jīng)營協(xié)議》劃轉(zhuǎn)至深圳市水務(wù)局的過程中的歷史遺留問題造成政府審批程序延誤所致，進(jìn)而影響了建設(shè)階段相關(guān)證照的辦理，同意項(xiàng)目公司為保障項(xiàng)目進(jìn)度，在部分前期手續(xù)欠缺的情況下提前開工建設(shè)。基于上述，項(xiàng)目律師認(rèn)為上述手續(xù)缺失不構(gòu)成重大不利影響的暫停運(yùn)營、重大合同糾紛及重大違法違規(guī)情形。

03 污水處理項(xiàng)目涉及ppp項(xiàng)目的特殊要求ppp項(xiàng)目除應(yīng)滿足前述各項(xiàng)合規(guī)手續(xù)外，國家發(fā)改委、交易所等相關(guān)監(jiān)管規(guī)則還進(jìn)一步規(guī)定了其他合規(guī)性要求。958號(hào)文附件《試點(diǎn)申報(bào)要求》第五條第(八)款規(guī)定：“ppp項(xiàng)目還需滿足以下條件：

1. 2015年6月以前采用bot、tot、股權(quán)投資等模式實(shí)施的特許經(jīng)營類項(xiàng)目，應(yīng)符合當(dāng)時(shí)國家關(guān)于特許經(jīng)營管理相關(guān)規(guī)定。2015年6月以后批復(fù)實(shí)施的特許經(jīng)營類項(xiàng)目，應(yīng)符合《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(國家發(fā)展改革委等6 部委第25號(hào)令)有關(guān)規(guī)定。

2. 2015年6月以后批復(fù)實(shí)施的非特許經(jīng)營類ppp項(xiàng)目，應(yīng)符合國家關(guān)于規(guī)范有序推廣ppp模式的規(guī)定，已批復(fù)ppp項(xiàng)目實(shí)施方案，通過公開招標(biāo)等競爭方式確定社會(huì)資本方，并依照法定程序規(guī)范簽訂ppp合同。

3. 收入來源以使用者付費(fèi)(包括按照穿透原則實(shí)質(zhì)為使用者支付費(fèi)用)為主。收入來源含地方政府補(bǔ)貼的，需在依法依規(guī)簽訂的ppp合同或特許經(jīng)營協(xié)議中有明確約定。

4. 項(xiàng)目運(yùn)營穩(wěn)健、正常，未出現(xiàn)暫停運(yùn)營等重大問題或重大合同糾紛。”在富國首創(chuàng)水務(wù)reits公開披露文件中，深圳項(xiàng)目系2015年6月以前采用bot模式實(shí)施的特許經(jīng)營項(xiàng)目，未采用ppp模式；合肥項(xiàng)目為2015年以后批復(fù)實(shí)施的ppp項(xiàng)目。

因此，在核查上述項(xiàng)目所需的合規(guī)性文件時(shí)也根據(jù)實(shí)際情況作出區(qū)分，對于深圳項(xiàng)目主要依據(jù)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》審查其是否已取得項(xiàng)目所需審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)、是否通過公開招標(biāo)方式確定社會(huì)資本方、是否按照法律規(guī)定簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，而對于合肥項(xiàng)目則結(jié)合《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào))等規(guī)定，增加核查了對ppp項(xiàng)目實(shí)施方案的批復(fù)文件(包括實(shí)施方案的復(fù)函、項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證報(bào)告審核情況)。

04 污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)及項(xiàng)目公司股權(quán)的轉(zhuǎn)讓《上海證券交易所公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金(reits)規(guī)則適用指引第1號(hào)——審核關(guān)注事項(xiàng)(試行)》明確要求基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目“不存在法定或約定的限制轉(zhuǎn)讓或限制抵押、質(zhì)押的情形，且轉(zhuǎn)讓已獲得有效的審批手續(xù)(如適用)。”

因此，就開展基礎(chǔ)設(shè)施reits項(xiàng)目過程可能遇到的污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)的轉(zhuǎn)讓以及項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓情形，需注意以下要點(diǎn)：(1)實(shí)施資產(chǎn)重組，原始權(quán)益人將污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)移至新設(shè)立項(xiàng)目公司(如需)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第十八條規(guī)定，“獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)在特許經(jīng)營期間有下列行為之一的，主管部門應(yīng)當(dāng)依法終止特許經(jīng)營協(xié)議，取消其特許經(jīng)營權(quán)，并可以實(shí)施臨時(shí)接管：(一)擅自轉(zhuǎn)讓、出租特許經(jīng)營權(quán)的；(二)擅自將所經(jīng)營的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處置或者抵押的；(三)因管理不善，發(fā)生重大質(zhì)量、生產(chǎn)安全事故的；(四)擅自停業(yè)、歇業(yè)，嚴(yán)重影響到社會(huì)公共利益和安全的；(五)法律、法規(guī)禁止的其他行為。”

因此，對于簽署特許經(jīng)營協(xié)議取得污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)的原始權(quán)益人，如需轉(zhuǎn)讓污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)取得特許經(jīng)營協(xié)議項(xiàng)下的特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)同意。如采取上述方式轉(zhuǎn)讓污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)的，其特許經(jīng)營期限如何計(jì)算？由于富國首創(chuàng)水務(wù)reits項(xiàng)目中并不涉及上述資產(chǎn)重組，故實(shí)踐中并無先例。

筆者理解，已發(fā)行的其他特許經(jīng)營類基礎(chǔ)設(shè)施reits項(xiàng)目方案具有一定參考性，例如平安廣交投廣河高速reits項(xiàng)目中，原始權(quán)益人以新設(shè)方式設(shè)立項(xiàng)目公司，并將基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)(含高速公路收費(fèi)權(quán))整體劃轉(zhuǎn)至項(xiàng)目公司。就高速公路收費(fèi)權(quán)承接事宜，廣州市交通運(yùn)輸局、原始權(quán)益人、項(xiàng)目公司三方簽署協(xié)議予以確認(rèn)。在基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)整體劃轉(zhuǎn)完畢、高速公路收費(fèi)權(quán)承接事宜取得廣州市交通運(yùn)輸局確認(rèn)后，該高速公路收費(fèi)權(quán)的剩余期限繼續(xù)計(jì)算。在污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，原始權(quán)益人可與特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)溝通，采取資產(chǎn)整體劃轉(zhuǎn)、污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)承接的方式實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)重組，且污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)剩余期限繼續(xù)計(jì)算。

具體重組方案要根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況確認(rèn)。(2)項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓系基礎(chǔ)設(shè)施reits項(xiàng)目交易的必需環(huán)節(jié)，原始權(quán)益人需將項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓予基礎(chǔ)設(shè)施基金所持有的資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃958號(hào)文附件《試點(diǎn)申報(bào)要求》第二條第三款第三項(xiàng)“基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目具有可轉(zhuǎn)讓性”具體規(guī)定如下：“(1)發(fā)起人(原始權(quán)益人)、項(xiàng)目公司相關(guān)股東已履行內(nèi)部決策程序，并協(xié)商一致同意轉(zhuǎn)讓。(2)如相關(guān)規(guī)定或協(xié)議對項(xiàng)目公司名下的土地使用權(quán)、項(xiàng)目公司股權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、經(jīng)營收益權(quán)、建筑物及構(gòu)筑物轉(zhuǎn)讓或相關(guān)資產(chǎn)處置存在任何限定條件、特殊規(guī)定約定的，相關(guān)有權(quán)部門或協(xié)議簽署機(jī)構(gòu)應(yīng)對項(xiàng)目以100%股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施reits無異議，確保項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓符合相關(guān)要求或相關(guān)限定具備解除條件。(3)對ppp(含特許經(jīng)營)類項(xiàng)目，ppp(含特許經(jīng)營)協(xié)議簽署機(jī)構(gòu)、行業(yè)主管部門應(yīng)對項(xiàng)目以100%股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施reits無異議。”關(guān)于污水處理項(xiàng)目運(yùn)營主體股權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，現(xiàn)行法律法規(guī)并未作出明確限制性規(guī)定，實(shí)踐中需注意對污水處理項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議或批復(fù)文件等進(jìn)行整體審查，如涉及相關(guān)限制性條件的，需協(xié)調(diào)相關(guān)部門或主體出具以100%股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施reits的無異議函。另外，還需結(jié)合污水處理項(xiàng)目運(yùn)營主體公司章程，就公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓事宜履行內(nèi)部決策程序。還需注意，如污水處理項(xiàng)目運(yùn)營主體為國有企業(yè)的，原始權(quán)益人在轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目公司股權(quán)時(shí)，還需根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》等規(guī)定履行國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓相關(guān)審批程序，并履行國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)場交易程序。

從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，富國首創(chuàng)水務(wù)reits項(xiàng)目原始權(quán)益人為北京市國資委實(shí)際控制之國有企業(yè)，且項(xiàng)目公司為原始權(quán)益人之全資子公司，故項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)需履行國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓審批手續(xù)。但該項(xiàng)目存在一定特殊性，原始權(quán)益人擬認(rèn)購基礎(chǔ)設(shè)施基金51%的基金份額，形式上實(shí)現(xiàn)對基礎(chǔ)設(shè)施基金的控制，故項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓事宜僅需首創(chuàng)集團(tuán)審議決策，并在實(shí)施前由首創(chuàng)集團(tuán)以報(bào)告形式上報(bào)北京市國資委備案，即可以采取非公開協(xié)議方式進(jìn)行，無需北京市國資委審核同意并出具豁免進(jìn)場交易的批復(fù)。結(jié)合其他已發(fā)行的其他特許經(jīng)營類基礎(chǔ)設(shè)施reits項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，如涉及國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的，為避免進(jìn)場交易產(chǎn)生的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，筆者建議原始權(quán)益人提前與當(dāng)?shù)貒Y監(jiān)管部門溝通，并爭取獲得其出具的豁免進(jìn)場批復(fù)。